Tecnica legislativa e democrazia.

Appare ad un primo approccio un dato meramente formale, ma in realtà il numero delle leggi e la loro qualità redazionale incidono profondamente su una corretta gestione della “cosa pubblica”: “Corruptissima re publica plurimae leges”, affermava saggiamente Tacito.

Altissimo numero di leggi, struttura delle stesse, presenza eccessiva di articoli, commi, lettere, articolati composti da una unica disposizione con centinaia di commi con la dicitura latina bis, ter, quater, etc, vocaboli eccessivamente tecnici e scarsamente comprensibili, determinano un complesso normativo di difficile lettura non solo per il cittadino comune ma per gli stessi tecnici e addetti ai lavori.

Se poi abbiamo l’ardire di calarci dentro materie complesse come quelle inerenti alle procedure ad evidenza pubblica, o al settore urbanistico, edilizio o tributario, possiamo ben renderci conto di quanto sia importante un approccio agevole ad un testo legislativo. L’utilizzo di testi unici e codici possono costituire strumenti preziosi ed efficaci in settori economici ed imprenditoriali come quelli degli appalti: una normazione puntuale, concisa e ben scritta in italiano che prescriva con chiarezza ciò che si può fare e ciò che non si può fare, indicando sanzioni ragionevoli e non mere “grida manzoniane”, può efficacemente porsi in contrasto con il tentacolare fenomeno della corruzione e delle infiltrazioni della criminalità organizzata. Una norma agevolmente comprensibile da tutti risulta essere un ausilio di grande importanza per tutti coloro che interloquiscono economicamente, finanziariamente e commercialmente con la Pubblica Amministrazione. Una maggiore attenzione da parte del Legislatore alle regole in tema di legistica può certamente consentire un più facile accesso al “mercato” da parte delle tantissime aziende e società oneste e capaci, che potranno utilizzare direttive e procedure intellegibili. Non è di poco conto un testo semplice con dettami certi perfettamente accessibili al cittadino, imprenditore o privato che sia. Dalla chiarezza delle leggi deriva direttamente un mercato sano, scevro da metastasi malavitose.

I principi di chiarezza, precisione, uniformità, semplicità ed economia,  che informano le tecniche redazionali dei provvedimenti legislativi, “non sono espressione di ideali estetici o di modelli formali” – come proclama nel preambolo alla terza edizione del dicembre del 2007 il ‘Manuale regionale di tecnica legislativa’, elaborato dall’Osservatorio legislativo interregionale – “ma  strumenti per garantire la qualità della legislazione e con essa il fondamentale principio della certezza del diritto.”.

 A tale proposito è doveroso precisare che la certezza del diritto è il precipitato logico – giuridico del principio di democraticità ex art. 1 Cost., caposaldo dell’architettura costituzionale italiana.

Una disposizione mal compresa può causare effetti pregiudizievoli – e anche gravi – per i destinatari ma anche per il sistema nella sua interezza. L’incomprensione totale o parziale di un testo legislativo cagiona una lesione di non poco momento alla effettiva partecipazione democratica degli italiani, come individui e come membri della comunità, a mente degli artt. 2 e 3, comma 2, Cost.

Un esplicito riferimento alla necessità di una forma adeguata del dettato legislativo si ritrova nella sentenza 95/2007 della Consulta, con la quale i giudici costituzionali hanno sottolineato che il precetto deve essere costruito all’indicativo presente, ossia nel modo e nel tempo verbale atto maggiormente idoneo ad esprimere il comando; l’indicativo presente è, dunque, sicuro indice della prescrizione di un obbligo, assumendo un valore indubitabilmente imperativo.

Atteso che il principio di chiarezza non trova attuazione soltanto nell’uso appropriato dei termini linguistici, la Corte ha evidenziato come una disposizione  sia comprensibile laddove, ad esempio, enunci, tramite  poche e semplici locuzioni, un concetto generale; indichi senza incertezza i suoi destinatari; precisi gli organi preposti alla sua attuazione, configurandone nel dettaglio le competenze; determini le conseguenze di natura penale, civile, amministrativo-contabile o disciplinare in caso di inottemperanza di ordini o  divieti; chiarisca la tassatività o la natura esemplificativa di eventuali elenchi indicati, oltre se quanto in essi riportato sia da intendersi cumulativo o alternativo.

E non è finita qui! la Corte costituzionale con la decisione 303/2003 ha ribadito l’orientamento espresso nelle precedenti sentenze 85/1999, 94/1995 e 384/1994, secondo il quale la certezza e la chiarezza sono valori del tutto rilevanti in seno al giudizio di legittimità costituzionale di una disposizione, dovendo essere incluse nella parte motiva della decisione anche le valutazioni in ordine alla tecnica legislativa adoperata.

Illuminante risulta essere, a tal proposito, quanto dichiarato dal Presidente della Repubblica Ciampi nel messaggio di rinvio alle Camere della legge delega in materia di ordinamento giudiziario, in data 16 dicembre 2004: “Con l’occasione ritengo opportuno rilevare quanto l’analisi del testo sia resa difficile dal fatto che le disposizioni in esso contenute sono condensate in due soli articoli, il secondo dei quali consta di 49 commi ed occupa 38 delle 40 pagine di cui si compone il messaggio legislativo. A tale proposito, ritengo che questa possa essere la sede propria per richiamare l’attenzione del Parlamento su un modo di legiferare- invalso da tempo – che non appare coerente con la ratio delle norme costituzionali che disciplinano il procedimento legislativo e, segnatamente, con l’articolo 72 della Costituzione, secondo cui ogni legge deve essere approvata “articolo per articolo e con votazione finale”.

In conclusione, va ripensato l’uso ricorrente di approvare un unico maxi emendamento governativo-includente l’intero testo di legge-, su cui il Governo appone regolarmente la c.d. questione di fiducia al fine di impedire alla sua maggioranza parlamentare (e, ovviamente, all’opposizione), con il ricatto delle proprie dimissioni, di apportare un contributo di tipo emendativo e sub-emendativo, in brutale violazione della Costituzione repubblicana.

prof. Fabrizio Giulimondi